今年的中央1號文件全面分析我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的形勢和任務，對解決在經(jīng)濟增速放緩背景下繼續(xù)強化農(nóng)業(yè)基礎地位、促進農(nóng)民持續(xù)增收的重大課題，應對在資源環(huán)境硬約束下保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全、提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的重大挑戰(zhàn)，作出了全面部署。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生重大變化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全、糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題凸顯，成為制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本問題。貫徹落實中央1號文件精神，解決和應對好我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的課題與挑戰(zhàn)，必須守住農(nóng)業(yè)安全底線。

 

　　農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全面臨新挑戰(zhàn)

 

　　建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，一個重要目的是提高農(nóng)業(yè)效益。但近年來我國主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本持續(xù)攀升，國內(nèi)糧棉油糖價格高于國際市場，對提高農(nóng)業(yè)效益、維護農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全帶來新挑戰(zhàn)。

 

　　大宗農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外價差不斷擴大。隨著勞動力、土地、環(huán)境保護等成本不斷提高，我國農(nóng)業(yè)成本快速上升。2006—2012年，我國水稻、小麥、玉米、棉花、油菜籽、甘蔗價格年均漲幅均低于同期成本漲幅，到2013年我國大宗農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價格已全面高于國際價格。2014年前5個月，大米、小麥、玉米、大豆、棉花、食糖國內(nèi)外價差分別為每噸318元、451元、924元、1484元、7078元、2766元。

 

　　關稅的防火墻作用受到削弱。近年來，主要農(nóng)產(chǎn)品進口稅后價低于國內(nèi)最低保護價和臨時收儲價，關稅的防火墻作用受到削弱。這導致邊收儲邊進口，政策成本過高。2013—2014年度我國臨時收儲玉米6919萬噸，臨儲棉花629萬噸，每噸棉花庫存1年的利息和維護成本在2000元左右。臨儲菜籽油高達600萬噸，若按當前市場價格銷售，價差損失超過150億元。食糖臨儲庫存累計500萬噸左右，隱虧估計超過200億元。

 

　　進口對國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)影響加深。受價差驅(qū)動，我國主要農(nóng)產(chǎn)品進口激增。“大豆之殤”是我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全問題的典型表現(xiàn)。我國大豆種植戶均面積小，難有規(guī)模效益，生產(chǎn)成本比美國高30%以上。由于大豆市場高度開放，國內(nèi)大豆種植比較效益低，導致大豆種植面積不斷減少。食糖進口價格過低，導致國內(nèi)價格持續(xù)下跌，造成糖企全面虧損、蔗農(nóng)收入下降。國內(nèi)外價差不斷擴大，是造成洋貨入市、國貨入庫的根本原因。

 

　　糧食產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展受到威脅。雖然當前我國糧食進口量并不大，但由于進口受國內(nèi)外價差驅(qū)動，國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到威脅。2013年，越南秈米價格低廉，國內(nèi)企業(yè)進口動力強勁，造成南方秈稻庫存積壓、銷售困難。玉米國內(nèi)供給和庫存充裕，但仍然保持一定數(shù)量的凈進口。在國內(nèi)糧食連年增產(chǎn)、庫容緊張的情況下，進口激增進一步加劇了國內(nèi)“賣糧難”局面。

 

　　糧食安全面臨新挑戰(zhàn)

 

　　中央1號文件把“不斷增強糧食生產(chǎn)能力”作為第一條，凸顯了確保糧食安全、守住“谷物基本自給、口糧絕對安全”底線的重要性。盡管我國糧食產(chǎn)量十一連增、產(chǎn)能達6億多噸且?guī)齑娉渥?，但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快以及農(nóng)業(yè)開放度提高，我國糧食安全面臨新挑戰(zhàn)。

 

　　增產(chǎn)潛力減弱，保持產(chǎn)能難度加大。2003—2014年的糧食十一連增實際是波動型的微增。11年間，不同年份增產(chǎn)幅度差異較大，最高增幅是2004年的9%，最低是2009年的0.4%，且近4年有逐年減小趨勢，在高基數(shù)上繼續(xù)增產(chǎn)難度越來越大。我國糧食發(fā)展綱要要求到2020年糧食產(chǎn)能達5.5億噸以上，盡管2013年糧食產(chǎn)量已超過該目標，但受耕地面積逐年減少、自然災害和資源環(huán)境制約，在農(nóng)業(yè)科技沒有重大突破的情況下，保持現(xiàn)有糧食產(chǎn)能難度加大。

 

　　生產(chǎn)成本快速上升，糧食價格提升空間減小。據(jù)測算，從1995年到2011年，我國3種谷物和大豆每畝產(chǎn)出量分別增長29.1%和32.8%，但按可比價格計算，同期每畝總成本分別增長110.2%和91.8%，收益率都明顯下降。直接生產(chǎn)成本上升是推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總成本上升的主要力量，包括化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、機械作業(yè)、勞動力等，這些投入占總成本的80%以上，而且近幾年仍在上升。糧食價格缺乏高關稅保護，難以相應上漲，這就使糧食生產(chǎn)缺乏必要的利益激勵。

 

　　進口快速增長，糧食安全戰(zhàn)略受到挑戰(zhàn)。自2009年我國谷物由凈出口轉(zhuǎn)為凈進口以來，進口量一路激增。盡管目前我國三大谷物進口量保持在關稅配額之內(nèi)，但按目前生產(chǎn)成本和價格增長趨勢推算，今后5—7年三大谷物以配額外關稅稅率進口將成為現(xiàn)實。我國對于征收配額外關稅后的進口是完全放開的，這將給“以我為主”和“適度進口”的國家糧食安全戰(zhàn)略帶來挑戰(zhàn)。

 

　　種糧比較效益低，流轉(zhuǎn)土地“非糧化”較為普遍。2011年，種植蘋果、蔬菜、花生的每畝凈利潤分別為4612元、2558元、723元，而種植3種主糧的平均收益只有251元。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體接手流轉(zhuǎn)土地后“非糧化”現(xiàn)象較為突出。截至2012年底，全國流轉(zhuǎn)后用于種植糧食作物的土地面積為1.56億畝，占總流轉(zhuǎn)面積的56%。截至2013年底，有些種糧大省土地流轉(zhuǎn)后“非糧”比例增加了20%—30%。

 

　　農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全面臨新挑戰(zhàn)

 

　　調(diào)查顯示，目前城市居民感到最不放心、最不安全的社會問題是食品藥品安全。因此，中央1號文件專門部署“提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平”，具有很強的現(xiàn)實針對性。

 

　　引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的因素多。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境影響。據(jù)專家估算，我國糧食生產(chǎn)每年因重金屬污染造成直接經(jīng)濟損失超過200億元，環(huán)境污染嚴重地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全難以保障。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術影響。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術比較落后，非科學使用農(nóng)藥、化肥、除草劑等現(xiàn)象屢見不鮮。三是經(jīng)營方式及市場影響。我國有2.5億農(nóng)戶和約50萬個農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，組織化程度較低，分散經(jīng)營的模式很難實行標準化生產(chǎn)，在利益驅(qū)動下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量控制往往被忽視。

 

　　農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管難度大。從農(nóng)田到餐桌的整個食物鏈條中，種、養(yǎng)、收以及初加工等環(huán)節(jié)是決定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的基礎。相對于食品安全，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全更加難以控制。一方面，化肥、飼料、農(nóng)藥、獸藥等各類投入品使用的技術千差萬別，生產(chǎn)經(jīng)營者眾多，農(nóng)產(chǎn)品種類繁多，難以全面監(jiān)管。另一方面，農(nóng)產(chǎn)品中微生物、重金屬、獸藥和農(nóng)藥殘留等有害物指標，以目前的檢測技術，再考慮成本等因素，難以全面檢測。

 

　　確保我國農(nóng)業(yè)安全的對策

 

　　農(nóng)業(yè)安全問題直接關系人民生活和國家安全，必須按照中央1號文件提出的“穩(wěn)糧增收、提質(zhì)增效、創(chuàng)新驅(qū)動”總要求，從戰(zhàn)略高度積極應對。

 

　　完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全戰(zhàn)略。在涉農(nóng)國際貿(mào)易談判中堅持糧棉油糖關稅稅率不減讓、關稅配額不擴大、農(nóng)業(yè)“黃箱”支持空間不削減。加強產(chǎn)業(yè)損害預警，積極利用“兩反一保”措施，使貿(mào)易救濟常態(tài)化。研究建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)損害補償機制，加強對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易補償，對因進口農(nóng)產(chǎn)品競爭而受到損害的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民提供補償性援助。

 

　　實施差別化的糧食安全戰(zhàn)略。根據(jù)“谷物基本自給、口糧絕對安全”的要求，區(qū)分口糧、工業(yè)用糧和飼料糧的不同需求特點，明確國內(nèi)必須保有的基本面積和基本產(chǎn)量，確定農(nóng)業(yè)支持優(yōu)先重點。合理確定糧食進口預警閾值，運用有效手段把握進口時機和節(jié)奏，確保進口規(guī)模適度適當。

 

　　強化農(nóng)業(yè)支持戰(zhàn)略。一是完善財政支農(nóng)長效機制。探索“普惠制”與“特惠制”相結(jié)合的財政支農(nóng)政策，使真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營主體得到更多補貼。逐步擴大“綠箱”支持政策，調(diào)整改進“黃箱”支持政策。二是明確金融部門支農(nóng)責任。明確金融機構(gòu)在支持農(nóng)業(yè)和服務糧食安全方面的責任。加大國家對涉農(nóng)貸款的補貼支持力度。三是明確大型涉農(nóng)企業(yè)糧食安全方面的保障責任。對經(jīng)營大宗農(nóng)產(chǎn)品且達到一定市場份額的大型企業(yè)，實行強制性信息報告制度和庫存儲備制度，規(guī)定規(guī)模以上糧油經(jīng)銷企業(yè)必須建立相應規(guī)模的糧食安全儲備庫存，明確其在糧食安全方面的法定保障責任。

 

　　推進農(nóng)業(yè)“走出去”和市場多元化戰(zhàn)略。完善農(nóng)業(yè)“走出去”政策支持體系，加強組織和監(jiān)管。一是抓住重點環(huán)節(jié)，突出重點領域，主攻周邊國家，發(fā)揮企業(yè)主體作用。二是建立多元穩(wěn)定可靠的進口渠道，充分利用雙邊協(xié)定和多邊協(xié)定，把握好農(nóng)產(chǎn)品進口規(guī)模和節(jié)奏，穩(wěn)定進口來源。三是把農(nóng)業(yè)“走出去”與市場多元化戰(zhàn)略有機結(jié)合起來，提升“走出去”對象國的生產(chǎn)能力，為建立多元穩(wěn)定可靠的進口渠道夯實基礎。四是積極參與全球糧食市場交易，爭取掌握糧食價格國際話語權(quán)。

 

　　實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提升戰(zhàn)略。一是加強政府對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管。明確農(nóng)業(yè)部門在初級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、檢測、監(jiān)督、認證以及市場準入等方面的主導地位。完善法律法規(guī)，加強執(zhí)法隊伍建設，強化農(nóng)業(yè)部門對違法違規(guī)農(nóng)產(chǎn)品的處罰管理。二是加快農(nóng)業(yè)標準化步伐。加大農(nóng)產(chǎn)品標準化生產(chǎn)示范區(qū)、無公害農(nóng)產(chǎn)品示范基地、養(yǎng)殖小區(qū)、示范農(nóng)場、出口產(chǎn)品及原料基地建設力度，發(fā)揮其示范帶動作用。加強農(nóng)民教育培訓，提高農(nóng)業(yè)管理者和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者素質(zhì)。三是加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設。建立全程可追溯、互聯(lián)共享的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全信息平臺，加快農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全溯源技術的應用，實行優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品標簽制。